個別計画の多層化が進む中、上位計画と個別計画をどう運用設計するかが実務上の検討事項となっている。この点は計画策定・運用にかかる職員の事務負担に加え、計画マネジメントの最適化に向けて必要な視点であり、総合計画と総合戦略の関係についても同様の検討が求められる。

　本稿では広域自治体における総合計画と地方版総合戦略の制度的位置付けを整理し、両者の共通性と相違点を比較した上で、統合（一体的策定）の必要性を論じ、47都道府県の公開資料に基づく統合実態を提示する。

　基礎自治体（市町村）にはかつて基本構想の策定義務があった一方、広域自治体（都道府県）の総合計画は、法令上一度も策定義務の対象ではなかった。しかし、多くの広域自治体が総合計画を策定しており、その背景として①かつての基礎自治体の基本構想策定義務の影響、②中長期的な経営方針策定の必要性、③各行政分野の個別計画を束ねる上位計画の必要性などが挙げられる。

　総合計画は、自治体における最上位計画に位置付けられることが多く、内容は各自治体が掲げる将来像や政策推進における基本方針、政策・施策等から構成される。

　2014年のまち・ひと・しごと創生法（平成26年法第136号）（以下、「創生法」という）により、国は長期ビジョンと総合戦略を策定し、地方公共団体には地方人口ビジョン・地方版総合戦略（以下、「総合戦略」という）の策定に努める義務（努力義務）が課された。国は第１期以降、数値目標（KPI）とPDCAを組み込んだ枠組みで継続的に改訂し、地方もこれを勘案することが求められている。「地方版総合戦略の策定・効果検証のための手引き（令和５年12月版）（内閣官房デジタル田園都市国家構想実現会議事務局内閣府地方創生推進室（１））」（以下、「手引き」という）では、名称・期間・構成、KPI設定・モニタリング手順、国戦略の勘案等を明瞭化し、人口の現状・将来見通し（国勢調査、社人研推計等）を踏まえた戦略策定を要請している。さらに、デジタル田園都市国家構想総合戦略（2023改訂版）では同構想の内容を踏まえた地方版総合戦略の改訂を求めている。加えて、2025年６月に閣議決定された「地方創生2.0基本構想（２）」を踏まえた、検証・見直しも対応が迫っている。

〔注〕
（１）https://www.chisou.go.jp/sousei/about/chihouban/pdf/tebiki_20231226.pdf
（２）内閣官房「地方創生2.0基本構想」
https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/atarashii_chihousousei/pdf/20250613_honbun.pdf

　総合戦略の趣旨は人口減少・地域経済活性化に焦点を当てた中期の実行戦略であり、創生法では①まち・ひと・しごと創生に関する目標・施策の基本方向、②具体的な施策、③数値目標等を定めることが求められている。

　（１）、（２）の内容を踏まえると、総合計画と総合戦略の違いは図表１のとおり整理できる。

【図表１】総合計画と総合戦略の比較

出典：筆者作成

　総合計画には策定の努力義務がない一方で、今後も目まぐるしく変化する外部環境の中、持続可能な自治体経営に向けて総合計画を軸としたガバナンス機能はより一層求められる。加えて、計画策定のタイミングは、地域の現状把握・課題の可視化、新規事業の立案・既存事業の見直しの好機である。総合計画策定を“計画づくり”ではなく“政策づくり”と位置付け、その内実を伴う策定・運用を前提に総合計画は今後も不可欠である。

　図表１のとおり、総合計画と総合戦略には違いがみられるものの、共通点も多い。特に対象分野・内容が共通している。対象分野について、総合戦略は行政分野ごとに策定される個別計画と異なり、分野横断的な対応がより求められるため、最上位計画である総合計画の対象分野と広く重なる。内容についても目標や方針、施策等、両者に共通する要素は多い。

　（３）で述べたとおり共通点の多い両計画だが、両者は個別に策定されるケースが多い。個別に策定する場合、計画策定・運用コストの増加に加え、計画期間や政策体系の不整合により計画マネジメントが機能しないリスクに留意が必要である。このため、個別策定の狙いや事情等がない限り、類似性の高い両計画は統合することが望ましいと考える。実際に内閣府「計画策定等における地方分権改革の推進について～効率的・効果的な計画行政に向けたナビゲーション・ガイド～（３）」（以下、ナビゲーション・ガイド）においても、自治体の計画策定コストの軽減・計画マネジメントの実効性向上に向けて、各府省に対して既存計画との統合等、効率的・効果的な計画行政の実現を促している。

〔注〕
（３）https://www.cao.go.jp/bunken-suishin/doc/r05/k_tb_r5_honbun.pdf

　一方で、手引き（４）では、「６―１総合計画等と地方版総合戦略との関係」において、以下２点の理由から基本的には単独の地方版総合戦略として策定することが適切としている。

〔注〕
（４）前掲注（１）

〔注〕
（５）前掲注（１）

　統合が適さない１点目の理由である目的・政策範囲の「不一致」については、総合計画は上位計画に位置付け、総合戦略との包含関係として整理可能である（逆パターンも然り）。総合戦略の目的である人口減少対策や地域活性化は分野横断的な推進が求められるため、総合計画との一体化は合理的であると筆者は考える。２点目のKPI要件については、総合計画がKPIを持ってはならない規定はなく、むしろ計画マネジメントの観点から成果指標を設定し、PDCAサイクルを構築することが望ましい。また、総合戦略該当部分のみ、アクションプランを策定・KPIを設定する等、設計によって対応可能である。

　一方で、ナビゲーション・ガイド（６）の趣旨を踏まえると、「独立策定が適切」という手引き（７）の整理は、統合を否定する趣旨ではなく、KPIなど総合戦略の要件を担保しない形骸的な名ばかり統合を抑制する意図であると考えられる。実際に、手引き（８）では総合計画等と「一つのものとして策定することは可能」とも明記されており、一定の要件（“デジタルの力を活用した地方創生”の目的が明確、KPI設定等）を満たせば統合可能としている。

〔注〕
（６）前掲注（３）
（７）前掲注（１）
（８）前掲注（１）

　以上を踏まえると、総合計画・総合戦略の一体的策定には一定の合理性が認められ、自治体経営の観点からはむしろ推奨されるものと筆者は考える。

　これまでの内容を踏まえ、各自治体の公式ウェブサイトに掲載されている公表資料を網羅的に確認し、全国47都道府県を対象に総合計画と地方版総合戦略の統合状況・統合類型を調査した。そして、統合パターンを導出の上、調査結果をパターンごとに集計した。なお、調査時期は2025年８月１日から８月15日である（計14日間）。

　調査の結果、総合計画と総合戦略の統合パターンは、統合なし（完全分離）を含めて、６パターンの統合方法が確認された。統合パターンと各パターンの説明は図表２のとおりである。また、「統合あり」の４パターンのイメージは図表３のとおりである。

【図表２】総合計画・総合戦略の統合パターン

出典：筆者作成

【図表３】統合パターンのイメージ（４パターン）

出典：筆者作成

　調査結果は図表４のとおりである。総合計画・総合戦略を統合している広域自治体は半数未満（46.8%）、統合していない広域自治体は半数以上（51.1%）であった。また、統合している自治体のうち、「①総合計画溶け込み型（27.7%）」を採用している自治体が最も多く、次いで「③星付き型（12.8%）」、「②総合戦略溶け込み型（4.3%）」、「④特出し型（2.1%）」となった。一方、統合なしは、「⑥完全分離型（44.7%）」を採用している自治体が大半を占め、一部の自治体では「⑤連携型（8.5%）」が採用されている。なお、１自治体（高知県）のみ、総合計画の策定が確認できなかった。

【図表４】総合計画・総合戦略の統合状況調査結果

出典：筆者作成

　総合計画と総合戦略を統合した場合、計画マネジメントの観点から合理性が高い点は「２（４）総合計画と総合戦略の統合（一体的策定）の必要性」で述べたとおりである。

　この点以外で、調査結果からみえてきた各統合パターンの特徴を以下に整理する。

　政策体系が単線型となるため、比較的負担を抑えて運用（評価・評価結果の公表・期中見直し・部分改訂等）が可能である。

　一方で、総合計画と総合戦略の計画の始期・終期をそろえる必要があることに加え、政策体系の検討・KPIの設定等、計画策定（統合）時の業務負担は比較的大きくなる。加えて、総合戦略部分の期中見直し（最近ではデジタル田園都市国家構想総合戦略や地方創生2.0基本構想を勘案した地方版総合戦略の策定・改訂等）に対応しづらいほか、総合戦略において求められるKPIや交付金要件が埋没しやすいため、計画の見せ方に工夫が求められる。特に、計画図書のデザインを作りこんでいる場合、総合戦略部分の見直しに伴う総合計画改訂のコスト（デザイン会社への発注等）が比較的高くなる点に留意が必要である。

　特徴は基本的に①と共通し、運用・説明ともシンプルでわかりやすいものの、調整コストが懸念される。①と異なる点は、総合計画ではなく、総合戦略がメインとなることである。このため、①の懸念点である総合戦略の期中見直しに対応しやすい上、人口減少対策を強く打ち出したい場合には有用である。一方、「２（３）総合計画と総合戦略の比較」でも整理したとおり、一般的に対象分野は総合計画の方が広く、総合戦略は人口・地域経済に焦点を絞った中期戦略であるため、最上位計画としてカバーすべき範囲を網羅できない点に留意が必要である。もっとも、人口減少対策は分野横断的に取り組む総合政策であるべきだが、総合戦略の趣旨を踏まえれば特に重点的に取り組む政策分野・事業を明確にすることが望ましい。このため、総合戦略の対象分野を拡大する形で総合計画と統合する場合、総合戦略の意義が薄れる可能性がある点に留意が必要である。

　「①統合あり：総合計画溶け込み型」の派生形であり、特徴は基本的に①と共通する。運用・説明ともシンプルでわかりやすく、運用の負担が比較的小さい。一方で、策定（統合）時の負担が大きい上、期中見直しに対応しづらい。

　①と異なる点として、既存の政策体系を崩さず、総合戦略該当部分を明示できるため、①のデメリットである総合戦略において求められるKPIや交付金要件が埋没しやすい点を緩和可能である。

　総合計画との１冊運用を維持しつつ、総合戦略該当部分を明確に示せるため、総合戦略要件の可視性を確保できる上、総合戦略部分の期中見直しにも対応しやすい。

　一方で、政策・施策体系が複線となり、計画として複雑になるおそれがある。例えば、総合戦略部分を重点戦略と位置付けた場合、優先的にリソースを投入する必要性が生じ、さらに重点戦略に該当しない施策と比較して施策評価の重要度も高くなる。このことにより、施策評価の設計や運用が両者で異なる可能性があり、職員の業務負担が増加するおそれがある。加えて、そもそも総合戦略該当施策と該当施策を完全に切り分けることが難しいため、一定程度重複を許容する必要がある。

　連携型の中にも複数のパターンがあり、総合計画の中で「総合戦略と適宜連携して取り組み進める」等、連携を明示することに留めているパターンから、総合計画における基本計画や実施計画の機能を総合戦略が担うパターンまでさまざまである。

　双方を自律的に改訂できる柔軟性があり、既存の計画体系や運用を大きく改めずに対応できるため、移行期の現実解として採りやすい。ただし、政策・施策体系を編み直さない限り、実態としては「⑥統合なし：完全分離型」と変わらず、「２（４）総合計画と総合戦略の統合（一体的策定）の必要性」で述べたとおり計画策定・運用コストが増加するおそれがある。

　総合計画と総合戦略をそれぞれ個別策定し、連携も特に明示しない方式である。「２（４）総合計画と総合戦略の統合（一体的策定）の必要性」で述べたとおり計画策定・運用コストが増加するおそれがある点に留意が必要である。

　以上を踏まえると、総合計画と総合戦略を統合していない自治体が半数以上を占めていることは、統合時の移行コストが一時的に発生することが１つの要因であると考える。しかし、類似する計画策定コストや計画策定後の運用コストを考慮すると、統合した場合、中長期的に全庁的な業務工数削減につながる。また、計画策定がゴールではなく、計画策定後の運用（評価・事務事業の見直し等）が重要であるため、計画マネジメントの観点からも統合を進めることが望ましい。

　「④統合あり：特出し型」が「①統合あり：総合計画溶け込み型」や「③統合あり：星付き型」よりも採用している自治体が少ない要因は、特出しした場合の説明責任（重点戦略と他の政策の違い等の説明）が生じるためであると考える。繰り返しになるが、重点戦略に位置付けた場合、予算や職員等のリソースを優先的に投入する必要性が発生する。このため、弾力的に資源配分を見直したい財政部門や人事部門との軋轢が生じる可能性があり、この点にハードルがあると推測される。加えて、総合戦略で目標とされている「人口減少対策」そのものが自治体の政策目標として掲げづらい（自治体の政策によってコントロールしづらい）構造があることも一因と筆者は考える。実際に国もこれまで人口ビジョンにおける「展望人口」の記載を推奨してきたが、ここ最近は将来人口の記載形式の自由度を高める方向で柔軟化を図っている。

　また、「①統合あり：総合計画溶け込み型」や「③統合あり：星付き型」にも総合戦略部分の期中改訂に対応しづらい等の課題が残る。この点は、対応計画の構造を「基本構想―基本計画―実施計画」等に見直し、総合戦略部分を実施計画に位置付ける等、可変性を担保した設計とすることも一案である。

　これらのことから、各自治体の事情によって最適なパターンは異なるものの、各統合パターンの特徴を踏まえると、統合までの過渡期の措置として「⑤統合なし：連携型」、統合する場合は「③統合あり：星付き型」または「④統合あり：特出し型」のいずれかを採用することが望ましいと考える。

　総合計画と総合戦略統合への移行には一定の負担が発生する。一方で、人口動態・産業構造・気候危機等の外部環境変化が加速する中、自治体経営の骨格を成すともいえる両計画を２本立てで維持し続けることには限界がある。さらに、人口減少対策や地域経済活性化は組織・地域全体で共有すべき政策目標であり、計画マネジメントの観点からは他分野との連携も含めて一体的な計画であることが望ましい。このため、統合は選択肢の１つではなく、ガバナンスと説明責任を強化するための「標準設計」と捉えるべき段階に来ているのではないだろうか。

　本稿の限界は、あくまで公表資料に依拠した時点観測である点にある。内部運用で実質統合が進んでいるが公開表現が追いついていない事例や、逆に公開上は統合されていても運用が二重化している事例は、一定程度存在しうるだろう。実際には、形式上の統合有無よりも計画マネジメントの実運用が最も重要である点はいうまでもない。

　総合計画・総合戦略策定における論点は多数存在するが、次期改定期を好機と捉え、まずは総合計画・総合戦略のあるべき姿から再検討し、さらには両計画の統合・計画マネジメントの在り方を模索することが重要である。筆者で力になれることがあれば、気軽にご連絡いただきたい。

 

〔参考文献〕
・宮脇淳・佐々木央・東宣行・若生幸也『自治体経営リスクと政策再生』2017年、東洋経済新報社。
・牛山久仁彦「長期ビジョン策定の意義と役割」『アカデミアvol.113』、2015年４月、市町村アカデミー。
・久保勝己「変化の激しい時代における自治体総合計画の構造―市町村計画策定方法研究報告から約60年を経て―」『地方財務（2025年９月号）』、2025年９月、ぎょうせい。
・佐々木央「有効に機能する総合計画とは」『公共コンサルの視点（2023年９月４日）』2023年９月、日本政策総研。
・松井望・荒木一男編「自治体計画の特質および地方分権改革以降の変化と現状」『東京大学社会科学研究所研究シリーズ　№70』、2020年３月、東京大学社会科学研究所。
・若生幸也「自治体計画と行政評価・マネジメント―総合計画を中心に」『都市問題（2022年５月号）』2022年５月、公益財団法人後藤・安田記念東京都市研究所。
・角田英昭「【論文】実行段階に入った地方版総合戦略の課題と今後の方向」『自治体問題研究所（2016年３月15日）』、2016年３月、株式会社自治体研究所。
・「地方版総合戦略の策定状況等に関する調査結果」2023年10月20日、内閣官房デジタル田園都市国家構想実現会議事務局。