本記事は、月刊『ガバナンス』2017年６月号に掲載されたものです。記載されている内容は発刊当時の情報であり、現在の状況とは異なる可能性があります。あらかじめご了承ください。

はじめに

　2017年５月、現行憲法及び地方自治法が施行されて70周年を迎えた。議会の必置を定めた憲法第94条第１項を受けて、地方自治法第89条は、「普通地方公共団体に議会を置く」と定めている。

　ところが、新聞報道（注１）によれば、高知県大川村は、村議会を廃止して町村総会を設置する検討を始めたという。地方自治法第94条には、「町村は、条例で、第89条の規定にかかわらず、議会を置かず、選挙権を有する者の総会を設けることができる」とあり、第95条には「前条の規定による町村総会に関しては、町村の議会に関する規定を準用する」とある。素人には一見明白に憲法違反に見えるこの２箇条は、ほとんど問題とされることはなかった（注２）。しかしながら、ミイラが復活する可能性が出てきたのである。

注１　毎日新聞2017年5月1日付。https://mainichi.jp/articles/20170501/k00/00m/010/109000c

注２　なお、政府の解釈及び学説通説は合憲としているようである。佐藤幸治『憲法』（青林書院、1981年、198頁）によれば、町村総会＝有権者団もまた、憲法上の議会に含まれる。

「議会廃止」検討の理由

　全国的には議会・議員への不信感は強く、「議会不要論」「議会廃止論」が床屋談義的には登場することはある。

　しかし、現実に深刻な問題なのは、議員のなり手不足である。議員という仕事に対する有効求人倍率が低いということは、議員になるのは、時間的にも体力的にも精神的にも経済的にも負担が大きい割には、それに見合うだけの金銭的・経済的・名誉的な対価は少ない、ことを意味する。

　議員のなり手不足への弥縫策として採用されてきたのが、議会定員削減である。議会定員削減は、しばしば、「身を切る改革」を実践する姿を見せることで議員不信に対する議会の延命策として採られると、受け止められる。しかし、そのような自治体でも、無投票または定員割れになりかねないことが背後に存在することもある。立候補者数が減る見込みだからこそ、定員削減に踏み切れる。そして、その状況は、小規模町村になればより深刻である。

　このように定員をどんどん減らしていくにせよ、議員の仕事が割に合わない限り、減員を続けて議会定員３にしても、いずれは定員割れになり得る（注３）。仮に議会定員１にしても、割が合わなければ終局的には議員はゼロになる（注４）。したがって、定員削減では対処しきれないので、いっそのこと「議会廃止」という議論が生じるのである。

注3　議会は合議制機関を前提にすれば、定員１はあり得ず、定員２では１対１になったときに意思決定できない（一人を議長にすれば、もう片方の意見が議会の意思になるので決定はできるが、そのような議会では議長のなり手がいない）。結局、定員３が最低数となる。

注４　定員１では合議制とはいえないが、執行機関との質疑はできるので、議会で最も重要な議事は可能ではある。ただし、この定員１の議会は絶対拒否権を持つ極めて強力な議会であり、首長が忌避するだろう。

　しかし、憲法では、必置機関である議会を設置しないことは原則として許されておらず、一種の便法として町村総会（正確には、有権者総会）が地方自治法に規定されているため、「議会廃止」＝「町村総会設置」となる。住民自治が盛んなため、議員によらなくても審議ができるという前向きの発想で住民による直接民主制を導入するわけではない。

町村総会は機能しない

　議員のなり手を増やすには、議員職を割に合う仕事にするしかない。しかし、そのようなことが、少子高齢化・人口減少の過疎の町村に、経済的に可能とも思われない。

　もちろん、町村長職のなり手は依然として存在するわけであるから、議員も町村長並みの権力と報酬と名声があれば、なり手は現れよう。しかし、やる気のあるやり手な町村長から見れば、寝首を掻くような人物を置くはずはない。他に替わる人がいないからやむなく職に留まっている町村長からすれば、後継者ができたら自分が辞めてしまうので、依然としてなり手不足は消えない。

　そのように余裕のない地域社会において、町村議会の規定が準用されるような、つまり、今ある町村議会と同じ機能を果たすような町村総会を運営できる余力は通常はない。すでに、多くの住民が様々な無償業務に従事させられているのが、余裕のない地域社会の現状である。

　ただでさえ加重負担にあえぐ地域住民が、町村総会において、議員・議会と同じ機能を追加的に負担することはあり得ない。なかには、義務感と責任感に駆られて、一所懸命に関わろうとする人も出てくるかもしれないが、有償の議員でさえなり手がない以上、無償の町村総会での活動をする人は、議員以上になり手は少ないだろう。

　結論的に言えば、町村総会は機能しないということである。機能しないから、結局、議会も町村総会も存在しないのと同じ（違憲）状態となり、ほとんど総てが町村長の専決処分となる。機能しない町村総会のあり方について検討するのは、マニアックな面白さはあるかもしれないが、基本的には無駄である。

議会の開店休業制の危険

　町村総会が機能しないのであれば、なり手不足の議会をそのまま存置するのが簡便かもしれない。これならば、町村総会を設置する努力も必要ない。議員のなり手がいなければ、議会は定足数を満たさないため、議会は機能しないから、結局、総ては町村長の専決処分となる。これは、機能しない町村総会の設置と同じ現象である。

　もっとも、議会の場合には、定員の６分の１を超える欠員が生じると再選挙をしなければならない（公職選挙法第110条第１項４号）。そのため、欠員に伴う「開店休業」は可能だとしても、ほぼ常時、再選挙をし続けなければならない。この点は極めて不便かつ負担である。

　また、議会に恒常的に欠員があるという事態は、「変な人物」でも立候補してしまえば、必ず議員になってしまうということであり、潜在的には危機である。もちろん、外部から「変な人」が議員になることを目当てに転入してくれば、それを察知して定員一杯まで「まともな人」が立候補すればよいだけなのであるが、そのような元気が地域社会に残っているとは限らない。また、「変な人」が議員に無投票当選しても、理屈上はリコール（解職請求）すればよいのであるが、議員でさえなり手不足の地域社会において、リコール署名を組織する余力が残されているとは限らない。

　こうしてみると、議員のなり手不足を放置して、議会の開店休業を維持するのは、容易ではないことが分かる。それゆえに、町村総会が模索されるのも、分からないではない。もちろん、町村総会でも、多くの住民は積極的に行動しないから、「変な人」が活躍する余地はある。

解決策はない

　町村総会も機能しないから、議員のなり手がいない場合には、実質的には「町村長独裁」にならざるを得ない。このような状態が望ましくないのであれば、当該町村を合併するしかない。「平成の大合併」が進んだ理由は、財源保障の先行き不安もさることながら、町村長の担い手不足である。町村長が欠員になるくらいならば、町村長を削減＝廃止するしかなく、それは、近隣市町村への吸収合併なのである。

　しかし、吸収合併されるくらいならば、議会機能を近隣市町村に委託してよいかもしれない。もちろん、民主主義の原則から、近隣Ａ市民に、Ｂ村の住民代表を選挙してもらうのもおかしいし、Ａ市民であるＡ市議会議員が、Ｂ村民を代表しているとはいえないだろう。

　もっとも、Ａ市とＢ村で単一の共同議会を設置し（議事機関の共同設置）、Ａ市民とＢ村民が一体として選挙すれば、議会だけを市町村合併した状態であり、民主主義に反するといえないかもしれない。しかし、Ａ市を主体とする共同議会がＢ村に厭がらせをしたら、Ｂ村は運営できない。Ｂ村がＡ市に吸収合併されたときに、周辺部である旧Ｂ村域が衰退するのと同じ現象である。

　こうして考えると、議員職が割に合わないという状態を解決する以外には、解決策はない。つまり、議会・議員の権力を高め、議員報酬を引き上げるしかない。例えば、国が国庫補助するしかない。しかし、「変な人」が議会を乗っ取ったり、「町村長独裁」という事態を避けるのは、国民的にも必要なことである、という理解が得られるとも思えない。

　結局、「町村長独裁」が、最も起こりうるシナリオである。その場合には、「町村長独裁」に対する抑制均衡の方策が必要になるだろう。

Profile
東京大学大学院法学政治学研究科／法学部・公共政策大学院教授
金井 利之　かない・としゆき
　1967年群馬県生まれ。東京大学法学部卒業。東京都立大学助教授、東京大学助教授などを経て、2006年から同教授。94年から2年間オランダ国立ライデン大学社会科学部客員研究員。主な著書に『自治制度』（東京大学出版会、07年）、『分権改革の動態』（東京大学出版会、08年、共編著）、『実践自治体行政学』（第一法規、10年）、『原発と自治体』（岩波書店、12年）、『政策変容と制度設計』（ミネルヴァ、12年、共編著）、『地方創生の正体──なぜ地域政策は失敗するのか』（ちくま新書、15年、共著）、『原発被災地の復興シナリオ・プランニング』（公人の友社、16年、編著）、『行政学講義』（ちくま新書、18年）、『縮減社会の合意形成』（第一法規、18年、編著）、『自治体議会の取扱説明書』（第一法規、19年）、『行政学概説』（放送大学教育振興会、20年）、『ホーンブック地方自治〔新版〕』（北樹出版、20年、共著）、『コロナ対策禍の国と自治体』（ちくま新書、21年）、『原発事故被災自治体の再生と苦悩』（第一法規、21年、共編著）など。